O que a Lei 14.230/2021 passou a exigir para condenar alguém por improbidade, por que a forma culposa deixou de existir e como isso se traduz em argumentos concretos de defesa.
Quem recebe a citação em uma ação de improbidade costuma ler a petição inicial e encontrar ali uma licitação com falhas, um pagamento sem o documento certo, um contrato prorrogado fora do prazo. A reação costuma ser: “eu errei, mas não roubei ninguém”. Desde outubro de 2021, essa diferença entre errar e agir de má-fé deixou de ser só um desabafo e passou a ser o centro do processo. A lei hoje só pune quem agiu com dolo, e com um tipo de dolo bem mais exigente do que o que se aceitava antes.
O que é dolo específico na improbidade administrativa
A Lei 14.230/2021 reescreveu o art. 1º da Lei 8.429/1992. O § 1º passou a dizer que atos de improbidade são “as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais”. O § 2º define o que é esse dolo: “a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente”. E o § 3º fecha o raciocínio ao afirmar que o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por improbidade.
É isso que a doutrina e os tribunais passaram a chamar de dolo específico. Não basta que o agente tenha assinado o ato de forma consciente, porque todo gestor assina conscientemente o que assina. É preciso provar que ele quis o resultado ilícito descrito no tipo, isto é, que dirigiu a conduta a um fim proibido.
O art. 11 reforça essa exigência. O § 1º determina que só haverá improbidade, na aplicação desse artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público “o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade”. O § 2º estende essa mesma regra a quaisquer atos de improbidade tipificados na lei e em leis especiais. A finalidade de obter vantagem indevida passou a ser elemento de todos os tipos.
Dolo genérico, culpa e dolo específico: qual a diferença na prática
Culpa é agir com negligência, imprudência ou imperícia. O gestor que não conferiu a planilha ou deixou de exigir uma certidão agiu, no máximo, com culpa. Antes da reforma, o art. 10 admitia expressamente a improbidade culposa para os atos que causavam lesão ao erário. Isso acabou. A redação atual do art. 10 fala em “ação ou omissão dolosa” que enseje, “efetiva e comprovadamente”, perda patrimonial.
O dolo genérico era a construção usada, antes da reforma, principalmente para o art. 11. Bastava demonstrar que o agente praticou voluntariamente um ato contrário a um princípio da administração, sem necessidade de provar intenção de obter qualquer vantagem. Com o § 2º do art. 1º e os §§ 1º e 2º do art. 11, esse caminho foi fechado.
Há ainda uma mudança estrutural no art. 11. O caput passou a exigir ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, “caracterizada por uma das seguintes condutas”, e os antigos incisos I e II, que eram os mais abertos, foram revogados. O § 3º exige a “demonstração objetiva da prática de ilegalidade no exercício da função pública, com a indicação das normas constitucionais, legais ou infralegais violadas”, e o § 4º exige “lesividade relevante ao bem jurídico tutelado”.
Esses dispositivos foram questionados no STF na ADI 7236. O julgamento foi concluído em 1º de julho de 2026. Na sessão de 28 de maio de 2026, o Plenário declarou, por unanimidade, a constitucionalidade do art. 1º, §§ 1º, 2º e 3º, e do art. 10, e, por maioria, a constitucionalidade do caput do art. 11 e da revogação dos incisos I e II.
O fim da improbidade culposa e o Tema 1199 do STF
E quem já respondia a processo por ato culposo? O STF respondeu no Tema 1199 de repercussão geral, julgado em 18 de agosto de 2022 no ARE 843989, relator o Ministro Alexandre de Moraes.
O Supremo fixou quatro teses. A primeira afirma que é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva, com a presença de dolo, para a tipificação dos atos dos arts. 9º, 10 e 11. A segunda diz que a revogação da modalidade culposa é irretroativa em relação à coisa julgada, com base no art. 5º, XXXVI, da Constituição, e também não incide durante a execução das penas. A terceira é a que interessa a quem ainda está com o processo em curso: a nova lei aplica-se aos atos culposos praticados na vigência do texto anterior, “porém sem condenação transitada em julgado”, cabendo ao juízo competente analisar eventual dolo do agente. A quarta estabelece que o novo regime prescricional é irretroativo, com os novos marcos contados a partir da publicação da lei.
Traduzindo: se a ação ainda não transitou em julgado e a imputação descreve negligência ou falta de cautela, a condenação por improbidade culposa não é mais possível, e o juiz terá de verificar se há dolo. Já quem tem condenação definitiva por ato culposo não se beneficia automaticamente, pela segunda tese.
Como o dolo específico muda a defesa em improbidade
Na prática, o que vejo é que muitas iniciais ainda seguem a lógica antiga: descrevem a irregularidade em detalhe e dedicam uma frase ao elemento subjetivo, como “não poderia desconhecer”. A lei atual não aceita isso. O art. 17, § 6º, II, exige que a inicial seja instruída com documentos ou justificação que contenham indícios suficientes da veracidade dos fatos “e do dolo imputado”. O § 6º-B manda rejeitar a inicial quando manifestamente inexistente o ato de improbidade. E o art. 17-C, § 1º, é direto: “A ilegalidade sem a presença de dolo que a qualifique não configura ato de improbidade”.
O erro é o primeiro terreno da defesa. Um ato ilegal praticado por engano, por interpretação equivocada de um documento técnico ou por falha de controle interno é ilegalidade, e pode gerar outras consequências, como a devolução de valores, mas não é improbidade. A defesa precisa reconstruir o contexto: o que o agente sabia, o que os documentos diziam, quem instruiu o processo.
A divergência de interpretação é o segundo. O art. 1º, § 8º, afasta a improbidade quando a conduta decorre de divergência interpretativa da lei baseada em jurisprudência. Esse parágrafo esteve suspenso por liminar desde dezembro de 2022, e no julgamento de mérito da ADI 7236 o STF lhe deu interpretação conforme a Constituição. Pelo texto fixado, exceto nos casos em que evidenciado o dolo ou erro grosseiro, não configura improbidade a conduta baseada em jurisprudência assentada nos Tribunais Superiores ou no STF e, na falta dela, em decisão de mérito transitada em julgado de órgão colegiado de segundo grau. A tese continua útil, mas exige mostrar qual precedente amparava a escolha feita.
O parecer jurídico é o terceiro. O gestor que decide com base em parecer da procuradoria ou da assessoria jurídica tem um forte indicativo de que buscava agir dentro da lei. A Lei 8.429/1992 chegou a prever, no art. 17, § 20, que a assessoria que emitiu o parecer ficaria obrigada a defender o administrador. O STF, nas ADIs 7042 e 7043, declarou a inconstitucionalidade parcial desse parágrafo, afastando a obrigatoriedade, mas admitindo que a advocacia pública autorize essa representação nos termos de lei específica. Mais importante do que quem defende, porém, é o valor probatório do parecer, que contradiz a tese de que o agente quis o resultado ilícito.
O quarto ponto, e talvez o mais decisivo, é a ausência de prova da finalidade ilícita. Pelos §§ 1º e 2º do art. 11, a acusação precisa demonstrar o fim de obter proveito ou benefício indevido. Se o processo não mostra quem se beneficiou e como, falta um elemento do tipo. Isso vale também para o art. 10, que exige perda patrimonial efetiva e comprovada, e não presumida.
Empresário réu em ação de improbidade: o dolo também precisa ser provado
O particular só responde, pelo art. 3º, quando “induza ou concorra dolosamente” para a prática do ato. A empresa que venceu uma licitação depois anulada não é automaticamente coautora de improbidade. O § 1º do art. 3º acrescenta que sócios, cotistas, diretores e colaboradores não respondem pelo ato imputado à pessoa jurídica, salvo se comprovadamente houver participação e benefícios diretos. A defesa do empresário, então, trabalha em duas frentes: a inexistência de dolo da própria empresa e a falta de prova de ajuste com o agente público.
O que reunir desde a citação
O prazo para contestar é de 30 dias, comum a todos os réus, contado na forma do art. 231 do CPC, conforme o art. 17, § 7º. Nesse período, vale reunir a íntegra do processo administrativo que originou a acusação, os pareceres jurídicos e técnicos que embasaram a decisão, as normas internas e os precedentes vigentes à época, a comunicação interna que mostre quem instruiu cada etapa e, se o ato for anterior a outubro de 2021, a data exata dos fatos e a situação processual, porque é isso que define a aplicação do Tema 1199. Esse material mostra se a inicial descreve de fato um dolo com fim ilícito ou apenas uma irregularidade, e isso orienta a estratégia, da preliminar de rejeição à produção de provas. Para uma visão do rito como um todo, veja o que fazer quando você é citado em uma ação de improbidade e como funciona a defesa em improbidade administrativa.
Este texto é informativo e trata do regime geral da Lei 8.429/1992, com as alterações da Lei 14.230/2021. Cada caso depende dos fatos, das datas e das provas, e deve ser analisado individualmente.
Gabriel Maciel Fontes
Advogado, OAB/PE nº 29.921 · direito público desde 2010
Licitações, contratos administrativos e direito do servidor · atende em todo o Brasil
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